El desafío de dejar atrás el mercado en educación​

Javiera Toro Cáceres, Directora Fundación Nodo XXI

 

La educación se ha instalado en el centro del debate público. De la mano de las masivas movilizaciones sociales de la última década, y especialmente desde el 2011, el debate educativo ha expresado un larvado malestar con el sistema político y social instaurado durante la dictadura militar.

 

La promesa de realizar una reforma que ponga fin al legado dictatorial en educación fue uno de los principales ejes de campaña de Michelle Bachelet y marcó su primer año de gobierno, con la aprobación de la denominada “Ley de Inclusión”. Para el año 2015, estaban comprometidas las reformas a la profesión docente, a la educación escolar pública y a la educación superior. Sin embargo, a pocos meses de terminar el año, el destino de tales reformas aún es incierto. Por un lado, los actores del mundo educacional no se han sentido representados por el programa impulsado por el Ejecutivo y se han movilizado demandando participación social en la elaboración de las reformas. Por otro, desde el mundo político se ha puesto un freno al ímpetu reformista que caracterizó el primer año de gobierno, imponiéndose los efectos de la desaceleración económica como límite de las reformas.

 

En este artículo se realiza un balance de las políticas educacionales de los últimos 35 años, identificando los elementos centrales que configuraron la orientación subsidiaria del sistema educativo a partir de las reformas emprendidas por la dictadura militar. En función de ello, se busca hacer un juicio crítico de las reformas impulsadas durante los primeros dieciocho meses del gobierno de Michelle Bachelet.

 

El principio de subsidiariedad como eje de la reforma dictatorial

 

La dictadura que llegó al poder por las armas en 1973 y gobernó al país durante 17 años, se propuso llevar adelante una tarea refundacional del régimen institucional chileno. El objetivo fue poner fin a las formas de pacto social que dieron forma durante el siglo XX al “estado de compromiso”. La refundación se expresó en un nuevo orden constitucional y en reformas de prácticamente todos los ámbitos sociales[1].

 

El principio orientador de tales reformas fue la subsidiariedad del Estado. La defensa de este principio permitió articular la alianza política que puso a los militares en el gobierno, en la que confluyeron los sectores conservadores tradicionales (nacionalistas y corporativistas) con los sectores neoliberales, de influencia cada vez más creciente, en el objetivo de tomar el control de la política y la economía[2].

 

 

-El compromiso entre los sectores neoliberales y los sectores corporativistas dio lugar a la curiosa consagración de la subsidiariedad en Chile. Justificado en una retórica conservadora católica, éste dio lugar a una profunda y rápida penetración del neoliberalismo, única en el mundo-

 

 

Este principio, en su versión corporativista tiene su origen en la Doctrina Social de la Iglesia Católica y se funda en el principio de jerarquía, según el cual las sociedades de orden superior deben ocupar una posición de ayuda respecto a las menores[3]. Por otro lado, en la doctrina neoliberal, la subsidiariedad del Estado se funda en la concepción de la libertad como ausencia de coerción, que se realiza en el mercado, y en el concepto de orden espontáneo de Hayek[4]. Conceptualmente, hay diferencias profundas entre ambas concepciones. Para la doctrina católica es esencial la defensa de las asociaciones intermedias que es expresión de la sociabilidad natural; mientras, para el neoliberalismo, sólo son relevantes los individuos y su relación con el Estado[5].

 

En términos del deber ser institucional, ambas versiones confluyen en que el Estado tiene un deber de abstención, en favor de la expresión de la libertad de los individuos y las sociedades menores. Sin embargo, el principio de subsidiariedad no se agota en la dimensión negativa de la acción estatal, sino que en la concepción católica también contempla un deber positivo de actuación en favor de las asociaciones jerárquicamente más pequeñas[6].

 

El compromiso entre ambas concepciones se expresó tempranamente en Chile tras el golpe de Estado en la Declaración de Principios del Gobierno Militar de 1974 y a lo largo de toda la discusión al interior de la Comisión Ortúzar, que elaboró el borrador de la constitución dictada en 1980[7].

 

Si bien el principio de subsidiariedad no fue expresamente recogido como un principio general en la Constitución y, de hecho, en materia educacional fue explícitamente desechada su consagración, finalmente terminó haciéndose paso en el diseño institucional chileno, no tanto a través del texto constitucional, sino por medio de las profundas reformas sociales llevadas a cabo a partir de 1979[8].

El compromiso entre los sectores neoliberales y los sectores corporativistas dio lugar a la curiosa consagración de la subsidiariedad en Chile. Justificado en una retórica conservadora católica, éste dio lugar a una profunda y rápida penetración del neoliberalismo, única en el mundo. Ello no quiere decir que sólo haya tenido recepción institucional la dimensión neoliberal del principio -es decir, el deber de abstención-, sino que sus aspectos positivos se han traducido fundamentalmente en una privatización de los servicios sociales que ha producido nichos de acumulación regulada, dinamizando la creación de nuevos grupos económicos[9].

 

Al no existir en Chile “asociaciones intermedias” -bases de un corporativismo auténtico-, y habiendo sido desarticuladas y desarmadas políticamente las organizaciones de la sociedad civil opuestas al régimen militar, cuando el Estado se retira de la prestación de servicios sociales, estos no son asumidos por la sociedad organizada, como la retórica conservadora pretende, sino que son entregadas al mercado. En definitiva, este reordenamiento institucional dio lugar al direccionamiento de los subsidios estatales a una ampliación sin parangón del mercado.

 

Uno de los aspectos en que esta lógica entró con mayor fuerza fue la educación. Si bien en una primera etapa, la política educacional de la dictadura tuvo una orientación autoritaria de desarticulación de las fuerzas representativas de izquierda presentes en el sistema educativo y de control corporativista de las organizaciones docentes, hacia fines de los años 70 es reemplazada por una lógica decididamente basada en el mercado[10]. Son las reformas de esta época las que cambiaron por completo la fisonomía del sistema educacional chileno, dejando definitivamente atrás la centralidad pública que había caracterizado el periodo anterior. Ello se expresa en un Estado que se desprende de sus tareas como proveedor, fomenta la provisión privada y queda relegado a la regulación externa de las instituciones[11].

 

 

-Son las reformas de esta época las que cambiaron por completo la fisonomía del sistema educacional chileno, dejando atrás la centralidad pública que había caracterizado el periodo anterior-

 

 

Los actores que son protagónicos en el nuevo sistema educacional que se configura son expresivos de la alianza política y social que llevó a cabo el golpe de estado y las reformas dictatoriales[12]. Por un lado, como se ha señalado, una dimensión significativa es entregada a las lógicas de mercado, principalmente en el nivel escolar. Por otro, se fortalece la posición de la Iglesia Católica, un actor que desde el siglo XIX encabezó las férreas luchas de los sectores oligárquicos por controlar la educación. Si los pactos sociales del siglo XX se expresaron en la convivencia entre un sector privado pequeño destinado a educar a la élite y un sector público mayoritario, a partir de 1980 esta tendencia se comienza a revertir, reduciéndose cada vez más el control democrático sobre la educación.

En el nivel escolar, las principales reformas que cambiaron sustantivamente la fisonomía del sistema fueron el traspaso de las escuelas estatales a los municipios y la instauración del financiamiento tanto a escuelas públicas como privadas mediante subvención escolar por alumno, ambos procesos iniciados en 1980. Junto a las escuelas, los profesores también fueron traspasados a las municipalidades y sometidos al régimen laboral del Código del Trabajo reformado en 1979. Ya en 1990, pocos días antes del fin del gobierno militar, el Ministerio de Educación fue reestructurado, perdiendo su rol como conductor del sistema educativo; y fue dictada la LOCE que reguló requisitos mínimos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales[13].

 

Este sistema poco reglado, unido al financiamiento que no distingue entre tipos de establecimientos y a la posibilidad de lucro de las escuelas (que no fue prohibido), produjo un sistema difícilmente más liberal de ingreso de prestadores al servicio educacional, generándose un mercado educativo con alto dinamismo.

 

En educación superior se reprodujo la misma lógica, transformando la estructura educacional en 1981, con la fragmentación de las universidades estatales en sedes regionales y la autonomía absoluta para fundar instituciones educativas. Las políticas de financiamiento también se guiaron por el mismo principio, estancando el aporte basal a las instituciones estatales, instalando el arancel por alumno y aumentando progresivamente los mecanismos de financiamiento a la demanda. Sin embargo, en este nivel el avance del mercado fue menos explosivo y definitivamente diferenciado, perviviendo hasta el día de hoy las instituciones universitarias tradicionales, con esquemas de financiamiento -aunque insuficiente- privilegiados, que conviven con un sector privado mayoritario inserto en esquemas de mercado[14].

 

Las reformas educacionales de los gobiernos civiles

 

Desde el inicio de los gobiernos civiles en 1990, se han llevado a cabo numerosas reformas educativas que, sin embargo, no han significado un cambio de rumbo respecto al diseño trazado por la dictadura.

 

En educación escolar, el financiamiento vía subvención por alumno se ha mantenido y profundizado con todas las políticas de inyección de recursos (Jornada Escolar Completa en 1997 y Subvención Escolar Preferencial en 2008) y se introdujo el financiamiento compartido en 1993. Asimismo, se ha fortalecido el rol de las evaluaciones estandarizadas como indicador de calidad en el modelo de competencia, relacionando resultados en el SIMCE con asignación de recursos.

 

En relación a la profesión docente, las políticas gubernamentales no han seguido una única dirección. Si bien, a principios de los 90 se revirtió parcialmente la política dictatorial con el reestablecimiento de la carrera docente para los profesores de la educación municipal e introduciendo mejoras salariales, ello no ha significado hasta ahora que el cuerpo de profesores alcance niveles salariales ni condiciones de trabajo adecuadas. Por otro lado, a partir de 1995, se comenzó a implantar lentamente el modelo de competencia en la profesión docente con la introducción de evaluaciones de desempeño tanto colectivas como individuales, asociadas a mejoras salariales[15].

 

 

-Una de las características principales de la política educativa, que se ha mantenido estable desde 1980 es su pretendida neutralidad, que se traduce en el tratamiento indiferenciado de las instituciones, sean éstas públicas o privadas-

 

 

Tras las masivas movilizaciones protagonizadas por los estudiantes secundarios el año 2006, el primer gobierno de Michelle Bachelet respondió con una agenda de reformas pactada con los partidos políticos y duramente criticada por los estudiantes, que se expresó en la Ley General de Educación y la Ley de Aseguramiento de la Calidad. La LGE introdujo algunos principios y derechos al sistema educativo, limitó y reguló la selección de estudiantes y sistematizó algunas instituciones reguladas anteriormente en la LOCE. Sin embargo, en términos sustantivos, no modificó la estructura del sistema educativo, mantuvo el financiamiento estatal indistinto al tipo de institución y basado en la subvención por alumno, confirmó la vigencia del copago y no abordó de manera alguna la crisis de la educación pública. Por su parte, la Ley de Aseguramiento de la Calidad creó la Agencia de Calidad, encargada de realizar evaluaciones externas e independientes del aprendizaje de los alumnos y desempeño de los establecimientos, y una Superintendencia de Educación, responsable de fiscalizar el cumplimiento de la normativa legal y reglamentaria y los requisitos de los establecimientos. Entre otros aspectos, esta ley fortaleció el rol del SIMCE como mecanismo de ordenación y control de los establecimientos.

 

En educación superior, tampoco se revirtió la tendencia iniciada con la política dictatorial. En términos de fisonomía del sistema, se mantuvo la descentralización y la libertad para fundar instituciones, junto al avance progresivo del financiamiento a la demanda.

Los tópicos más importantes abordados a partir del retorno de los gobiernos civiles, pero sobre todo en la década del 2000, fueron la regulación de las instituciones y el financiamiento del sistema. Durante los 90, dos iniciativas buscaron consolidar la institucionalidad fundada en el periodo anterior, fortaleciendo la capacidad regulatoria del estado en el marco de un modelo subsidiario, racionalizando el sistema: los proyectos de Ley de Educación Superior en 1990 y de Ley Marco en 1997. Ambos proyectos fracasaron debido a su poca viabilidad política y la resistencia desde las instituciones tradicionales.

 

Finalmente, la regulación de la educación superior avanzó a través de la agenda de calidad, que se materializó en la Ley de Acreditación el año 2006, que estableció un régimen de certificación voluntario, entregado a agencias de acreditación privadas. Crecientemente, las políticas de financiamiento se han ido relacionando con la obtención de la acreditación, particularmente con la creación del Crédito con Aval del Estado en funcionamiento también desde el 2006, que dio lugar al ingreso de la banca privada al financiamiento estudiantil[16].

 

Una de las características principales de la política educativa, que se ha mantenido estable desde 1980 es su pretendida neutralidad, que se traduce en el tratamiento indiferenciado de las instituciones, sean éstas públicas o privadas. Este rasgo es una de las principales expresiones del principio de subsidiariedad y, en definitiva, se traduce en el abandono de la responsabilidad estatal sobre las instituciones públicas. Con ello, ha avanzado -de manera diferenciada, pero decidida- la determinación de actores no democráticos sobre la orientación de todas las dimensiones de la educación. Así, no sólo se ha expandido el mercado, sino que sus lógicas han penetrado en el comportamiento de las propias instituciones estatales al quedar sometidas a las reglas de la competencia.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Política educacional post 2011

 

Las movilizaciones estudiantiles del 2011, han reactivado nuevamente el debate educacional. El gobierno de Piñera respondió con una agenda que es continuadora del modelo subsidiario[17], en particular con el crecimiento de las ayudas estudiantiles focalizadas, principalmente con la reducción de la tasa de interés del Crédito con Aval del Estado. El anunciado traspaso al Estado de este crédito deberá reducir la participación de la banca privada en el financiamiento estudiantil, retrocediendo uno de los nichos de negocio asociados a la educación abierto por los gobiernos concertacionistas. Sin embargo, en el intertanto, la reducción de la tasa de interés significa un aumento del subsidio estatal a los bancos, respecto a los créditos anteriormente otorgados.

De acuerdo a lo expuesto hasta ahora, la evaluación de la promesa del gobierno de Bachelet de dejar atrás la herencia dictatorial en educación, debe ser evaluada en función del retroceso del principio de subsidiariedad del estado. Hasta ahora, la política educativa del Gobierno se ha concretado principalmente en la denominada “Ley de Inclusión”, que prohíbe el lucro, limita la selección y pone fin al copago en los establecimientos de educación escolar financiados por el Estado.

 

 

-En definitiva, los próximos proyectos de desmunicipalización y de educación superior aún albergan para el Gobierno la oportunidad de comprometerse con la educación pública y empezar a revertir la lógica de mercado que ha gobernado la educación desde las reformas dictatoriales-

 

 

Si bien se identifican en esta ley algunos aspectos positivos, como lo son la proscripción del lucro y la prohibición parcial de la selección, que atenúan algunos de los aspectos más perversos del modelo de mercado, en lo sustantivo no se transforma la fisonomía del sistema educativo ni se modifica la lógica de regulación y asignación de recursos instaurada durante la dictadura y perfeccionada por los gobiernos democráticos. En particular, el aspecto más crítico de la ley viene de la mano del fin del financiamiento compartido. Si bien la gratuidad de la enseñanza y la reversión de la política de copago instalada en 1993 se presentan como un objetivo positivo, ésta es inseparable de los mecanismos de financiamiento que la implementarán. En ese sentido, la profundización del financiamiento vía voucher que no diferencia entre dependencia de los establecimientos ni proyectos educativos, se anticipa como un fuerte estímulo a la competencia por alumno, que fortalecerá la educación particular subvencionada continuando el prolongado debilitamiento de la educación pública.

 

La agenda presentada por el Gobierno contempla además la reforma a la carrera docente, la desmunicipalización de la enseñanza y la reforma de la educación superior, que promete instaurar la gratuidad en este nivel.

 

En materia de la profesión docente, el desafío requiere terminar con la lógica de desprofesionalización que ha sometido a los profesores al control tecnocrático del desempeño. Ello implica no sólo devolver a los docentes condiciones salariales y de trabajo adecuadas, sino también atender el carácter más social y público de la formación de los profesores, y promover su mayor inserción en la ciencia y la cultura chilenas.

 

Por su parte, la reforma a la educación municipal tiene el desafío de fortalecer la educación pública. Ello no se reduce a reorganizar la actual institucionalidad para administrar mejor el mercado educativo, sino que debe apuntar a desmercantilizar el sistema. Esto exige sacar a las instituciones públicas de la lógica de competencia a la que han sido sometidas y volver a pensarlas como parte de un sistema en el que colaboran. Sólo así, será posible devolver la centralidad pública a la educación.

 

Lo mismo se aplica a la reforma de la educación superior. La gratuidad en ese nivel es una de las promesas más esperada por la ciudadanía. Sin embargo, para que la gratuidad no termine pagando la cuenta de lo que durante 35 años ha hecho el mercado, debe venir asociada a una nueva forma de concebir el derecho a la educación. Ello requiere pensar a las instituciones de educación superior como parte de un sistema y no como un espacio de interacción entre oferentes y demandantes. Los mecanismos de financiamiento centrados en el estudiante vuelven imposible esa finalidad.

 

Lamentablemente, el curso que han tomado las reformas durante el año 2015 no es auspicioso.

 

El Gobierno ha optado por impulsar una reforma a la profesión docente contra las demandas mayoritariamente apoyadas por los profesores. El proyecto, que prometía mejorar las condiciones de desempeño docente principalmente a través del aumento de salarios, está orientado centralmente por un enfoque de certificación, que en vez de evaluar, se centra en la medición para un sistema competitivo. Con ello, aunque el proyecto contenga algunos elementos positivos de avance, en lo fundamental profundiza la desprofesionalización docente.

 

Tras largas y masivas movilizaciones, el Gobierno, con la mediación de la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, se abrió a incorporar ciertas modificaciones demandadas por los profesores, principalmente en orden a disminuir la carga burocrática del nuevo sistema. Sin embargo, en lo sustantivo pervive la orientación original del proyecto. Con ello, tal como ya sucedió con la dictación de la LGE, nuevamente la oportunidad de cambios abierta gracias a las movilizaciones sociales y al masivo apoyo ciudadano, puede terminar profundizando justamente aquello que se buscaba reformar.

 

Por su parte, el debate respecto a la reforma a la educación superior se ha centrado principalmente en las instituciones y estudiantes que se beneficiarán de la gratuidad. El Gobierno ha decidido empezar con la gratuidad el 2016 a través de una glosa presupuestaria, postergando la determinación de las orientaciones generales del sistema en su conjunto. Con ello, el nuevo sistema empieza a perfilarse antes del necesario debate sobre sus fines, amenzanado la posibilidad de una reforma democrática.

 

En definitiva, los próximos proyectos de desmunicipalización y de educación superior aún albergan para el Gobierno aún la oportunidad de comprometerse con la educación pública y empezar a revertir la lógica de mercado que ha gobernado la educación desde las reformas dictatoriales. Para ello, es necesario salir de los márgenes impuestos por los instrumentos técnicos del estado subsidiario, que sólo permiten concebir a las instituciones de manera aislada como sujetos de regulación, y empezar a verlas como parte de un sistema, donde lo público deja de ser invisible y entra al ámbito de la deliberación democrática.

 

La tarea excede las capacidades de las fuerzas políticas que han gobernado la transición. Sólo un acuerdo social amplio, que convoque a las fuerzas de cambio que se han manifestado, puede hacerse cargo de ese desafío. Se trata, en definitiva, de una ampliación de la democracia, que permita la representación política de intereses sociales diversos a los empresariales, excluidos durante más de 40 años.

 

 

 

[1] RUIZ E., Carlos y BOCCARDO B., Giorgio. Los chilenos bajo el neoliberalismo. Clases y conflicto social. Santiago, El Desconcierto, 2014, pp. 20-23.

 

[2] RUIZ S., Carlos, “El conservantismo como ideología. Corporativismo y neo-liberalismo en las revistas teóricas de la derecha”. En: RUIZ S., Carlos y CRISTI B., Renato, El pensamiento conservador en Chile. Seis Ensayos, Santiago, Editorial Universitaria, 1992, p. 110.

 

[3] LOO G., Martín. “La disciplina constitucional del principio de subsidiariedad en Italia y Chile”. Revista de Derecho de la PUCV. 2009, vol. XXXIII, p. 399; y ASTORGA SEPÚLVEDA, Cristóbal. Las raíces escolásticas del principio de subsidiariedad. Revista Derecho y Humanidades. 2006, no. 12, pp. 251–256.

 

[4] CRISTI B., Renato, “La síntesis conservadora de los años 70”. En: RUIZ y CRISTI, op. cit., p. 127.

 

[5] RUIZ S., op. cit., p. 121.

 

[6] LOO, op. cit., pp. 402 y 403.

 

[7] CRISTI, op. cit., pp. 136 y 137.

 

[8] TORO C., Javiera, Libertad de enseñanza y derecho a la educación en la historia constitucional chilena. Análisis del desarrollo legal de la educación escolar 1810 - 2014. Tesis para optar al grado de licenciada en ciencias jurídicas y sociales, Universidad de Chile, 2014, pp. 218 y 219.

 

[9] RUIZ E. y BOCCARDO B., op. cit., p. 26.

 

[10] RUIZ S., Carlos. De la República al mercado. Ideas educacionales y política en Chile. Santiago, LOM, 2010. pp. 100-104.

 

[11] COX D., Cristián. “Las políticas educacionales de Chile en las últimas dos décadas del siglo XX”. En: COX D., Cristián (Ed.), Políticas educacionales en el cambio de siglo. La reforma del sistema escolar de Chile, 2° ed, Santiago, Editorial Universitaria, 2005, pp. 19-113.

 

[12] Ver por ejemplo ORELLANA C., Víctor. La subsidiariedad en la política pública de educación superior en Chile (1980-2013), Santiago, Fundación Nodo XXI, 2014, pp. 5 y 6. Consultado en: http://gabrielboric.cl/documentos/archivos/Subsidiariedad-en-educ-superior-en-Chile.pdf

 

[13] TORO, op. cit., pp. 138-153.

 

[14] ORELLANA, op. cit., pp. 6 y 7.

 

[15] GRUPO DE ESTUDIOS DE EDUCACIÓN, Elementos de continuidad y cambio en el proyecto de ley que crea el desarrollo profesional docente, Santiago, Fundación Nodo XXI, 2015. Consultado en: http://www.nodoxxi.cl/wp-content/uploads/REFORMA_DOCENTE_FINAL.pdf

 

[16] ORELLANA, op. cit., pp. 9-15.

 

[17] ORELLANA C., Víctor. De las zanahorias a los garrotes. Balance de la discusión educacional 2010-2013, Cuadernos de Coyuntura, Año 2, N° 2, 2014, pp. 27-36.

 
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